PhDr. Matúš Džuppa, LL. M.
Inštitút digitálnych a rozvojových politík (ďalej len „IDRP“) Ministerstva investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie SR (ďalej len „MIRRI“) publikoval v decembri 2020 výstup pracovnej úlohy, ktorej cieľom bolo vytvoriť a pravidelne aktualizovať databázu jednotkových cien IT prác, tovarov a služieb, pričom výsledkom je vyhodnotenie priemerných sadzieb za človekodeň jednotlivých rolí spojených s vývojom aplikácií.
IDRP spracoval analytický prehľad, ktorý porovnáva úroveň jednotkových informačných a komunikačných technológií (ďalej len „IKT“) cien a stanovuje cenové limity – benchmark. Referenčný cenník je nastavený tak, aby sa jednoducho dali porovnávať jednotkové ceny medzi jednotlivými inštitúciami za konkrétne IKT služby .
Cieľom vytvorených benchmarkových ukazovateľov je najmä docielenie úsporného hospodárstva v štátnom IT.
Výstup MIRRI bol spracovaný z dvoch dátových zdrojov. Jedným zo zdrojov bola databáza sadzieb človekodní zistených na základe údajov uvedených v Centrálnom registri zmlúv, ktoré v rokoch 2017 – 2020 zbieral Útvar hodnoty za peniaze (ďalej len „ÚHP“). Tieto sadzby (bez DPH) boli použité ako základ pre stanovenie referenčného cenníka. Druhým zdrojom údajov boli sadzby (bez DPH) človekodní za jednotlivé pozície, ktoré vychádzajú z rozpočtu zmlúv o nenávratný finančný príspevok, prípadne zo schválených žiadostí o nenávratný finančný príspevok.
Podľa dát získaných z portálu TRANSPAREX bolo v období rokov 2017 – 2020 uzatvorených 127 verejných obstarávaní v celkovej hodnote 511 118 973,47 eur. Ako príklad možno uviesť, že najväčšia zákazka v tomto období znela na konečnú cenu 249 100 000 eur (bez DPH), s úsporou 28 %, v trvaní 152 dní.
Ako uvádza MIRRI, v prípade, že inštitúcie verejnej správy budú dodržiavať sadzby na odporúčanej úrovni podľa referenčného cenníka, úspory za externé IKT služby dosiahnu v priemere okolo 23 % zo súčasných nákladov. Podľa analýzy ÚHP: „V 33 IT projektoch realizovaných prostredníctvom OP II je 55 % investičných nákladov alokovaných na externý vývoj softvéru za vyššie sadzby, ako sú bežné na trhu.“ Uzatváranie zmlúv s cenami na úrovni cieľovej sadzby (uvedenej v referenčnom cenníku) povedie k priemerným úsporám medzi 11,55 % až 12,3 % zo štátneho rozpočtu pri vývoji softvéru.
Podľa doterajšieho vývoja bol z pohľadu vysúťaženého objemu jednotlivých zákaziek najúspešnejší rok 2018, od ktorého je vysúťažený objem výrazne klesajúci.
Podľa analýzy MIRRI, v Českej republike sú sadzby za IKT služby v priemere o 34 % lacnejšie ako na Slovensku, čo naznačuje, že je možné, aby aj slovenský verejný sektor uzatváral výhodnejšie zmluvy ako doteraz. V prípade, že by Slovensko docielilo ceny, aké sú v Českej republike, ušetrilo by od 18,7 % do 29 % zo štátneho rozpočtu pri vývoji softvéru.
Z pohľadu dlhodobého vývoja sú dosahované úspory v zákazkách realizovaných na Slovensku oproti Českej republike výrazne nižšie:
Z pohľadu dodávateľov, resp. úspešných uchádzačov vo verejnom obstarávaní, ÚHP hodnotil práve cenu človekodní vyplývajúcu z uzatvorených zmlúv alebo návrhu cien človekodní v schválených žiadostiach o nenávratný finančný príspevok (ďalej len „ŽoNFP“). Spôsob výpočtu cien človekodní v ŽoNFP zo strany žiadateľov už hodnotený nebol, no vzhľadom na trvalú prax pri príprave ŽoNFP vychádzame z premisy, že žiadatelia cenu určovali prieskumom trhu oslovením relevantných hospodárskych subjektov.
Relevantnosť rozdielu dosahovaných úspor medzi Slovenskom a Českom preukazuje aj úspešnosť najúspešnejších hospodárskych subjektov na našom trhu, ktorí z celkového objemu zákaziek v rokoch 2017 – 2020 získali polovicu celého objemu všetkých zákaziek. Nízke úspory vo verejnom obstarávaní sú teda spôsobené aj vysokou koncentráciou najväčších firiem na trhu. Nie každý z najväčších hráčov v segmente IT dosahoval úspory. Známa spoločnosť zameraná na IT služby dokonca v celkovom priemere ponúkla o 5,99 % drahšie cenové ponuky, ako boli predpokladané hodnoty zákaziek. Ďalšie spoločnosti, ktorých úspešnosť vo verejnom obstarávaní dosahovala 100 %, teda vyhrali každú zákazku, v ktorej predložili ponuku. S takouto úspešnosťou je zároveň spojená nulová úspora vo verejnom obstarávaní.
Nízke dosahované úspory vo verejnom obstarávaní spôsobené vysokou koncentráciou najväčších hospodárskych subjektov môžu podľa ÚHP z významnej časti kompenzovať snahy o navýšenie interných kapacít subjektov verejnej správy. Pri porovnávaní pozícií ako sadzby za „IT architekt“ a „Riadenie kvality“ boli zistené rozdiely v násobne vyššej sadzbe externých zdrojov než interných zamestnancov
BENCHMARKY
Na základe analyzovaných údajov z Centrálneho registra zmlúv bol vytvorený referenčný cenník, ktorý predstavuje cieľové hodnoty človekodní jednotlivých pozícií:
pozícia | Cieľová sadzba | Aktuálny priemer | Rozdiel (absolútna hodnota) | Úspory (%) |
Administrátor | 475 | 522 | 47 | 9% |
Analytik | 450 | 575 | 125 | 22% |
Architekt | 500 | 646 | 146 | 23% |
Blended rate | 520 | 610 | 90 | 15% |
Ine | 480 | 521 | 41 | 8% |
Podpora | 472 | 573 | 101 | 18% |
Programátor | 400 | 533 | 133 | 25% |
Rutinné práce | 320 | 465 | 145 | 31% |
Technik | 472 | 573 | 101 | 18% |
Tester | 380 | 491 | 111 | 23% |
Vedúci projektu/PM | 500 | 664 | 164 | 25% |
Školiteľ | 400 | 495 | 95 | 19% |
Špecialista | 464 | 629 | 165 | 26% |
Spolu | 450 | 581 | 131 | 23% |
Cieľom MIRRI je túto databázu cien aktualizovať pravidelne v kvartálnych intervaloch. Týmto by sa zaručila aktuálnosť cien so širokou možnosťou využitia.
Využitie hodnôt cieľovej sadzby možno už pri príprave žiadostí o poskytnutie nenávratného finančného príspevku alebo určení predpokladanej hodnoty zákazky v prípravnej fáze verejného obstarávania. Podobne možno referenčný cenový rámec využiť v rámci vyhodnocovania ponúk, napríklad to, samozrejme, platí v prípadoch, ak databáza cien bude aktualizovaná pravidelne. Od vydania prvého materiálu v decembri 2020 MIRRI aktualizáciu cien nezverejnilo.
NEDOSTATKY PRI POUŽÍVANÍ BENCHMARKOV
Pravdepodobne väčšina z nás sa stretla s tým, že v zmluve (kúpnej zmluve, zmluve o dielo) sa vyskytuje klauzula typu: Zmluvná cena bola určená v súlade so zákonom č. 18/1996 Z. z. o cenách. Čo však v sebe táto všeobecná klauzula zahŕňa?
V prvom rade uvádzame, že priamo Úrad pre verejné obstarávanie opakovane uvádza, že verejný obstarávateľ v rámci verejného obstarávania musí okrem iného postupovať aj v súlade so zákonom č. 18/1996 Z. z. o cenách v z. n. p. (ďalej len „zákon o cenách“) (napr. Metodické usmernenie UVO č. 11450-5000/2019 zo dňa 13.8.2019, 14355-5000/2017 zo dňa 11.9.2017).
Zákon o cenách v § 12 ods. 2 ustanovuje okrem iného nasledovné:
„Za neprimeranú cenu u predávajúceho podľa odseku 1 sa považuje dohodnutá cena, ktorou sa výrazne presahujú ekonomicky oprávnené náklady alebo primeraná zisková prirážka.“
Zákon o cenách definuje ekonomicky oprávnené náklady v § 2 ods. 3 písm. a) ako „skutočné priame náklady a skutočné nepriame náklady spojené s funkciami výroby, správy, odbytu, výskumu a vývoja vrátane k nim prislúchajúcich nepriamych nákladov“. V rámci primeranosti ceny celkom logicky možno k ekonomicky oprávneným nákladom pripočítať primeranú ziskovú prirážku. Primeranou ziskovou prirážkou sa podľa § 2 ods. 3 písm. b) zákona o cenách rozumie „prirážka, ktorá by vzhľadom na vykonávané funkcie, riziká a trhové podmienky bola uplatnená vo vzťahu k iným nezávislým osobám.“
Na základe uvedeného možno konštatovať, že:
- Úrad pre verejné obstarávanie v rámci svojich metodických usmernení odkazuje na povinnosť dodržiavať aj zákon o cenách,
- zákon o cenách zakazuje dohodnúť cenu, ktorá je neprimeraná.
Uvedené teda znamená, že v prípade, ak napríklad v rámci vyhodnotenia mimoriadne nízkej ponuky na základe porovnania cien človekodní navrhnutých uchádzačom a benchmarkov stanovených MIRRI, nie je možné tieto cieľové hodnoty vnímať ako jediný argument, na ktorý by sa mohol verejný obstarávateľ pri vyhodnotení mimoriadne nízkej ponuky odvolávať.
V každej zákazke je nevyhnutné dôsledne analyzovať jej špecifiká, rozsiahlosť a náročnosť. Tiež vzniká prirodzený rozdiel v ponúkaných cenách za človekodni jednotlivých expertov vo vzťahu k určeným podmienkam účasti. Ak verejný obstarávateľ požaduje splniť podmienku účasti preukázaním sa rôznymi typmi skúseností, dokladov o vzdelaní a rôznych doplňujúcich certifikátov, je cena za človekodeň takéhoto odborníka prirodzene vyššia.
Veľmi častou výhradou uvádzanou v súťažných podkladoch je, že verejný obstarávateľ si vyhradzuje neprijať ponuku, ktorá prevýši určenú predpokladanú hodnotu zákazky, resp. výšku alokovaných zdrojov pre realizáciu projektu. Pre naplnenie cieľov dokumentu vypracovaného MIRRI by bolo vhodné, aby verejní obstarávatelia určili už v súťažných podkladoch maximálnu akceptovanú cenu za človekodni podľa cieľových hodnôt benchmarkov. V tomto prípade by sme navrhovali, aby súťažné podklady obsahovali aj predpokladaný počet obstarávaných človekodní, aby bolo možné vyhodnotiť cenovú ponuku uchádzačov celkom. Súťaž, ktorej kritériom je najnižšia cena len za mernú jednotku bez definovania celkového počtu objednávaných jednotiek, nie je z nášho pohľadu dostatočne transparentnou.
Zdroj: Odborný časopis Verejné obstarávanie – právo a prax 5/2021 alebo jeho online vydanie dostupné na portáli www.vovpraxi.sk
